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专家解读《关于健全生态保护补偿机制的意见》

2016-09-30


  《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)于近日印发。事实上,“生态保护补偿机制”并非首次提出。此次政策亮点在于实现“谁受益、谁补偿”原则的依托不再是政策的呼吁,而是有了实实在在的抓手,明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。

  “《意见》发力方向具有很强的针对性,标志着各方期待已久的生态保护补偿机制顶层设计获得重大进展。”水电水利规划设计总院副院长龚和平在接受记者采访时表示,《办法》的提出,旨在通过切实可行的机制建设,从顶层设计层面打通当前生态保护补偿面临的“中梗阻”,探索建立多元化生态保护补偿制度体系。它彰显了我国在生态文明建设中的科学和法制精神,其意义和影响都将是深远的。

  权责统一 推进横向生态保护补偿

  “坚持‘谁受益、谁补偿’原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。”早在2013年年底,党的十八届三中全会曾明确,将实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

  煤炭加工利用协会理事长张绍强告诉记者,有序推进生态补偿制度建设两年来,取得了阶段性进展。但生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低,保护者和受益者良性互动的体制机制有待完善。

  “水电行业开展‘干流开发、支流保护’的流域生态保护探索已经有好多年了,主要难点是相关政策、法规、标准和机制不健全。”水电水利规划设计总院环境保护部副主任薛联芳表示,此次文件内容的重点是强调了体制机制创新,包括生态保护补偿资金征收、分配、监测、评估、交易等,具有较强可操作性。

  “目前多元化补偿方式尚未形成,基金来源单一,从受益部门、企业和单位,乃至跨地区、跨省份得到的补偿较少。此次《意见》尝试‘啃硬骨头’,是难能可贵的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠认为,明确提出要推进横向生态补偿是《意见》的一大亮点。他指出,从补偿关系看,生态补偿分为纵向补偿和横向补偿,前者强调中央政府的职责,后者强调谁受益谁补偿。在现实操作层面,前者更容易,后者更难。

  针对该问题,《意见》明确,研究制定以地方补偿为主,中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。

  记者注意到,《意见》还提出了目标任务:到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系。

  龚和平坦言,离《意见》提出的目标只有四年多的时间,总体来看,任务标准较高,完成起来压力较大。

  “《意见》的出台是全面深入推进生态文明体制改革的具体措施。有了政策保障,加上有关部门和企业的积极配合、广泛参与,完全有信心到2020年建立起符合中国国情的生态保护补偿制度体系。”谷树忠认为,制度体系的建立健全不可能一蹴而就,需要科学、有序地推进,更要注重实效,决不能为建立制度而建立制度,关键在落实,关键看实效。

  试点先行 强化组织领导和督促落实

  今年的《政府工作报告》提出“健全生态保护补偿机制”,重视还体现在对试点实践与创新的鼓励和引导上。在有关部门的指导和推动下,一些省区已在大胆探索,稳步推进跨地区、跨流域生态保护补偿机制建设,并取得了积极进展和初步成效。

  龚和平介绍,2011年以来,安徽、浙江两省在新安江流域开展水环境横向补偿试点,净化上游水质,对下游调咸,流域水环境质量稳中趋好。今年3月21日,广西壮族自治区与广东省签署了九洲江流域水环境补偿协议。根据协议,流域上下游省区将明确治理目标和措施,协商建立“联防联控、协力治污”机制。

  “在实施中应加强生态补偿监管工作,变一般转移支付为专项转移支付,杜绝之前在少数试点地区出现过的生态补偿资金被任意挪用的情况。”张绍强指出,《意见》进一步体现“受益者付费,保护者得到合理补偿”的运行机制。“生态补偿”和“损害赔偿”将一一对应,稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点,并建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。

  生态保护补偿,说易行难。薛联芳表示,要确保《意见》真正落地并产生实效,除了规范、稳定、配套的制度体系外,还要有推动制度正常运行的“动力源”,即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体,包括中央和地方各级政府、流域生态保护的各参与方和受益方等,需要建立科学的监测和评估体系。

  除此之外,生态价值评估标准滞后是我国生态补偿面临的另一难题。“补偿肯定是要有标准的,标准从哪里来,就是要依靠生态服务和价值。这就要求加强生态系统服务价值评估理论和方法的研究,尽快出台生态价值评估规范化。此外,要明确生态系统、生态空间的产权主体。” 谷树忠说。

  对此,龚和平建议:一是根据生态功能区定位和区域特点,有针对性分区域建立科学的定量目标(考核)指标体系,指标客观,便于获得,可对比,操作性强。二是要有严谨考核制度,奖惩到位。三要严格监管,创新监管方法,加大信息公开力度,发挥社会监督作用。

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